RESUMO
O presente trabalho aborda o tema "resíduo da construção civil", trazendo considerações sobre a responsabilidade dos envolvidos na gestão dos RCC, e um breve panorama sobre a legislação Federal, Estadual (RS) e Municipal (Porto Alegre) que trata da matéria.
O licenciamento das atividades ligadas à geração e gestão dos RCC encontra-se em um capítulo à parte no trabalho de conclusão do qual este artigo foi extraído(1).
Por fim, a necessidade de que a gestão dos resíduos da construção civil seja articulada mediante políticas públicas que estabeleçam a devida conexão entre o direito urbanístico e o direito ambiental, dão ensejo a constatações e proposições para aprimorar o correto aproveitamento dos resíduos da construção civil.
Palavras chaves: meio ambiente, política nacional resíduos sólidos, resíduos da construção civil, planejamento urbano, licenciamento ambiental, poluidor, gerador, responsabilidade compartilhada, gestão e segregação origem, logística reversa, exercício atividade potencialmente poluidora, área transbordo triagem, reciclagem.
INTRODUÇÃO
Desde a publicação da Política Nacional dos Resíduos Sólidos (Lei 12.305), em 2010, tem crescido a preocupação em se encontrar soluções para o reaproveitamento, a reciclagem e a destinação final adequada dos resíduos sólidos. No Estado do Rio Grande do Sul, desde 1993, através da Lei 9.921, já se buscava regrar a gestão dos resíduos sólidos, trazendo conceitos como a segregação do resíduos na origem, a responsabilidade compartilhada, a responsabilidade do gerador, a reciclagem e a reutilização dos resíduos.
Nesse lapso temporal entre tais leis, surgiu a Resolução CONAMA 307, que se deteve a regrar mais especificamente a classe dos resíduos da construção civil.
Geradores, públicos e privados, fixos e difusos, de grande ou pequeno porte, estão sujeitos à observância da legislação citada e tem responsabilidades específicas definidas em lei. Os transportadores, da mesma forma, sendo parte da logística de gestão dos RCC, são solidariamente responsáveis pela destinação de resíduos de terceiros, para os quais prestam serviço.
Assim, geradores, transportadores e as áreas de beneficiamento de resíduos da construção civil, estarão sujeitos ao licenciamento para exercício de suas atividades comerciais.
1. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.1 CONCEITO
Os resíduos sólidos, dos quais os resíduos da construção civil são espécie, são regidos pela Lei 12.305/10, que cuidou de instituir a Política Nacional dos Resíduos Sólidos (PNRS). Há mais de uma década e meia atrás, o Estado do Rio Grande do Sul já havia tratado do tema ao disciplinar a gestão dos resíduos sólidos através da a Lei 9.921/93. Já a definição técnica do termo "resíduos sólidos" foi cunhada pela Norma Brasileira ABNT NBR - 10004:2004:
Os resíduos sólidos são resíduos no estado sólido e semi-sólido, que resultam de atividades da comunidade, de origem industrial, doméstica, hospitalar, comercial, agrícola, de serviços de varrição. Ficam incluídos nesta definição os lodos provenientes de sistemas de tratamento de água, aqueles gerados em equipamentos e instalações de controle de poluição, bem como determinados líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou corpos de água, ou exijam para isto soluções técnicas e economicamente inviáveis em face de melhor tecnologia disponível.
O resíduo da construção civil é um material reaproveitável e com um grande mercado potencial, especialmente devido ao aumento do nível de urbanização verificado nos últimos anos no Brasil, que, associado à ampliação da malha rodoviária e do saneamento básico, m produzido cada vez mais resíduos desta natureza(2).
Conforme a Resolução CONAMA 307 (que estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos resíduos da construção civil), os Resíduos da Construção Civil dividem-se em quatro classes (A, B, C e D), que apresentam, respectivamente, características de ser reutilizáveis ou reciclados como agregados (A), recicláveis para outras destinações (B), os que não se conhece tecnologias ou aplicações economicamente viáveis que permitam sua reciclagem ou recuperação (C) e os perigosos (D).
A gestão ambientalmente adequada dos RCC prima pela não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, na ordem exposta, práticas estas que constituem alguns dos objetivos da Política Nacional dos Resíduos Sólidos(3)
1.2 RESPONSABILIDADES
Sem fazer qualquer distinção, a legislação que rege os resíduos da construção civil (Lei 12.305/10) prevê a responsabilidade compartilhada, que deve ser entendida como o conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos(4).
A Lei 12.305/10, todavia, deixa claro que os principais responsáveis pela gestão dos resíduos são os geradores, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, de pequeno, médio ou grandes "porte".
Ainda, o poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela efetividade das ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de Resíduos Sólidos, em especial pela gestão de seus próprios resíduos e pela implementação dos instrumentos legais previstos.
O Poder Público, em todas as esferas (União, Estados, Municípios), assim como os grandes geradores, deverão elaborar seus próprios Planos de Resíduos Sólidos, conforme disposto nos artigos 14 a 24 da Lei 12.305/10. Nesse sentido, BARTHOLOMEU(5) esclarece:
Fica definido que a União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos. Os Estados e municípios também deverão elaborar os respectivos Planos (Estaduais e Municipais) de Resíduos Sólidos, como condição para terem acesso a recursos da União destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos (no caso dos Estados) ou destinados à empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos (no caso dos municípios).
A responsabilidade dos fornecedores(6), a teor do disposto na Política Nacional de Resíduos Sólidos, ultrapassa a mera obrigação quanto à reutilização ou reciclagem dos resíduos, alcançando o dever de investir no desenvolvimento, na fabricação, na divulgação de informações relativas às formas de evitar, reciclar e eliminar os resíduos sólidos associados, bem como no recolhimento dos produtos e dos resíduos remanescentes após o uso, assim como sua subsequente destinação final ambientalmente adequada.
Em outras palavras, a legislação prevê a responsabilidade dos fornecedores e geradores pela implementação de sistemas de logística reversa, que consiste em promover o retorno dos resíduos à qualidade de matéria prima e buscar seu máximo aproveitamento.
A logística reversa, portanto, é um instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada(7).
1.3 OS RCC NA LEGISLAÇÃO
1.3.1 Federal - Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS (Lei 12.305/10) e CONAMA 307
Em âmbito federal, a Lei 12.305/10 cuidou de trazer definições gerais sobre os resíduos sólidos. Em seu art. 45, a Lei enumera os Planos de Resíduos sólidos, esclarecendo, no parágrafo segundo, que os planos de gerenciamento de resíduos da construção civil serão regidos pelas normas estabelecidas pelos órgãos competentes do SISNAMA.
Coube à Resolução CONAMA 307 estabelecer diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos resíduos da construção civil(8).
Dita resolução também cuidou de estabelecer definições técnicas, conceituando "geradores", "agregado reciclado", "gerenciamento de resíduos", "beneficiamento", "área de transbordo e triagem dos resíduos da construção civil", dentre outros termos citados na norma. É na Resolução CONAMA 307, também, que encontramos a classificação normativa dos resíduos, que são divididos em quatro classes:
- Classe A: provenientes de terraplanagem, de componentes cerâmicos, blocos, telhas, concreto, etc;
- Classe B: plástico, papel, papelão, metais, vidro, madeira e gesso;
- Classe C: não passíveis de reciclagem na atualidade;
- Classe D: perigosos, tais como tintas, lâmpadas fluorescentes, solventes, etc.
Segundo prescreve a PNRS, o objetivo prioritário dos geradores devem ser a não geração, e, secundariamente, a redução, reutilização, reciclagem, o tratamento dos resíduos e a disposição final ambientalmente adequada dos resíduos.
1.3.2 Estadual - Lei nº 9.921, de 27 de julho de 1993 - Rio Grande do Sul
Em âmbito estadual, ainda antes da promulgação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, ocorrida em 2010, e da promulgação da Resolução CONAMA 307, de 2002, o Rio Grande do Sul havia tratada da gestão dos resíduos sólidos, através da Lei 9.921, de julho de 1993.
Dita lei, regulando o artigo 247, parágrafo 3º da Constituição Estadual(9), dispôs sobre a gestão dos resíduos sólidos trazendo conceitos como a segregação do resíduos na origem, a responsabilidade compartilhada, a responsabilidade do gerador, a reciclagem e reutilização dos resíduos, todos, posteriormente também trabalhados pelas normas Federais citadas.
No intuito de implementar os objetivos desta política estadual, a Lei 9.921/93 previu o estímulo à criação de linhas de crédito, a implementação de indústrias de reciclagem, a criação e o desenvolvimento de associações e cooperativas de catadores, e até mesmo a criação de consórcios intermunicipais, para fins de favorecer o reaproveitamento e a destinação final adequada dos resíduos.
Consideram-se resíduos sólidos aqueles provenientes de (I) atividades industriais, atividades urbanas (doméstica e de limpeza urbana), comerciais, de serviços de saúde, rurais, de prestação de serviços e de extração de minerais, (II) sistemas de tratamento de águas e resíduos líquidos cuja operação gere resíduos semilíquidos ou pastosos, enquadráveis como resíduos sólidos e de (III) outros equipamentos e instalações de controle de poluição.
1.3.3 Municipal (Porto Alegre) - O Plano Integrado de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil (Lei Municipal 10.847/10)
Acompanhando a criação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, o Município de Porto Alegre promulgou a Lei 10.847/10, que instituiu o Plano Integrado de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil, estabelecendo as diretrizes, os critérios e os procedimentos para a gestão dos Resíduos da Construção Civil na capital. Nesse afã, frisou que os resíduos dos pequenos geradores serão geridos pelo Programa de Gerenciamento de RCC, e que os resíduos produzidos pela atividade dos empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental serão tutelados pelos Projetos de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil.
Reproduziu, ainda, algumas definições da Resolução CONAMA 307, e trouxe a obrigatoriedade de licenciamento para a atividade de transporte de resíduos da construção civil(10), dentre outras obrigações(11).
O Plano Integrado de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil do Município de Porto Alegre, que abrange tanto o Programa Municipal de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil como os Projetos de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil (grandes geradores), tem por objetivos (I) revisar, adequar e aplicar a legislação que trata da coleta, do transporte e da disposição de RCCs, visando à efetiva redução dos impactos ambientais, ao seu tratamento e à sua disposição adequada, (II) implementar o gerenciamento dos RCCs, definindo atribuições dos diversos agentes envolvidos, (III) estabelecer procedimentos para a eliminação na fonte, redução, reutilização e reciclagem dos RCCs, visando à reinserção dos resíduos reutilizáveis ou reciclados no ciclo produtivo e (IV) incentivar ações educativas em parceria com os setores envolvidos nas questões relacionadas aos RCCs, visando a seu gerenciamento.
2. RESÍDUOS DA CONSTRUÇÃO CIVIL E PLANEJAMENTO URBANO
O cotidiano da vida urbana pressupõe a convivência com obras, em todo lugar que se esteja: ampliações de vias, construção de pontes, viadutos, edificação, ampliação e demolição de empreendimentos residenciais e comerciais, construção de grandes obras - estádios, centros de convenções, shopping centers, etc - são uma realidade indissociável da modernidade(12).
Dentre tantas vantagens apresentadas pela vida moderna (facilidade de comunicação e de deslocamento, acesso à informação em tempo real, entre outros), alguns riscos a acompanham. Nesse contexto, os resíduos surgem como uma problemática de primeira ordem, na medida em que são uma consequência inerente ao aumento no consumo, resultado do surgimento dos processos produtivos, iniciados com a revolução industrial, que teve início por volta do ano de 1800(13).
Por sua vez, os resíduos da construção civil são fruto do crescimento e do desenvolvimento das cidades, do aumento populacional e da modernização e ampliação de vias e edificações que formam o chamado "meio ambiente artificial" (urbano). São os RCC, portanto, uma realidade permanente - não passageira - e justamente por isso são dignos de tratamento específico, com legislação e regramento próprios, como vem ocorrendo no Brasil(14).
Não mais se cogita que as cidades possam ser planejadas e a ordenação do solo urbano projetada desprezando-se a problemática inerente à gestão dos resíduos da construção civil, no meio urbano. A gestão dos resíduos da construção civil produzidos no ambiente urbano deve ser pauta dos instrumentos de planejamento e gestão urbanos.
É fundamental, então, que o planejamento municipal contemple a necessidade de uma gestão eficiente dos resíduos gerados pelas obras de construção civil, especialmente nas zonas urbanas.
São os planos diretores, propriamente, os instrumentos jurídicos apropriados para projetar soluções locacionais capazes de minimizar o problema do desperdício e do descarte ilegal de resíduos reaproveitáveis, como ocorre com os materiais retirados da construção civil.
Não se pode mais conceber que um município planeje apenas a forma de ocupação do solo, regre a construção de novas edificações e a ampliação da malha viária, sem se preocupar com a gestão dos resíduos oriundos destas obras.
É preciso pensar também na gestão ambientalmente adequada das "sobras" dos materiais utilizados nas construções e demolições, seja para fins de adequação de cotas, utilização como matéria prima de pavimentos, recolocação no mercado de materiais reciclados, enfim, seja qual for a destinação que possa ser dada aos resíduos oriundos da construção civil (resíduos classes A e B), os planos diretores devem preocupar-se em contemplar locais apropriados e estrategicamente definidos para a instalação de áreas apropriadas a realizar atividades de beneficiamento dos RCC.
2.1 PLANO DIRETOR
Nas palavras de Rossit, a cidade reflete o centro da vida em sociedade. É o local que foi adaptado para a convivência humana. É um ambiente artificial, criado pelo e para o ser humano. Para Leal, a cidade apresenta-se como a projeção da sociedade em um espaço físico e simbólico, resultado de múltiplas relações e fenômenos, materiais e imateriais, instituída e instituinte de significações e de funções sociais(15).
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) estabelece diretrizes gerais da política urbana, regulamentando os artigos 182 e 183 da CF/88, apontando no art. 4º, os instrumentos que serão utilizados para atender ao objetivo fundamental da lei.
Já o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (art. 40, da Lei 10.257/01), e é através dele que se projetam a ocupação e uso do solo urbano, com a correspondente indicação dos tipos de atividades que poderão ser desenvolvidas em cada zona da cidade.
A necessidade de ordenação da ocupação do solo urbano surgiu a partir do desejo de criação de cidades que propiciem uma sadia de vida, garantindo aos cidadãos o direito à moradia, ao transporte, e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, de forma conjugada. Assim, a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais previstas em seu artigo 2º(16). Patrícia Faga Iglesias Lemos(17) (vol. III, pg. 678), ensina que:
O pleno direito à cidade inclui o direito à vida com dignidade, à moradia, à alimentação, à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, além da segurança. Assim, a cidade cumpre a sua função social quando os cidadãos possuem os chamados direitos urbanos. Dentro da ideia de função social da cidade há o escopo de proteger o meio ambiente, daí a cidade cumpre a sua função ambiental quando garante a todos o direito ao meio ambiente urbano ecologicamente equilibrado: áreas verdes, espaços de lazer e cultura, transporte público, água, esgoto, luz, pavimentação das vias públicas.
Planejar e organizar o crescimento e a expansão do meio ambiente urbano implica, primeiramente, em conhecer as características geográficas, ecológicas, culturais, econômicas e sociais da comunidade local, todavia, ao se planejar a vida no contexto urbano, igualmente é preciso que se pense nas necessidades, nos hábitos e nas consequências comuns e inerentes à vida humana moderna, em especial no se refere aos resíduos sólidos gerados pela atividade do ser humano, dentro do espaço urbano.
A logística de transporte do resíduos entre as obras e os locais de beneficiamento deve ser um fator relevante na definição da localização destes pontos, principalmente visando reduzir os problemas de excesso de tráfego e o aumento da poluição atmosférica oriunda da emissão de gases por veículos automotores.
2.2 ARTICULAÇÃO ENTRE POLÍTICAS PÚBLICAS E DO NECESSÁRIO DIÁLOGO ENTRE DIREITO URBANÍSTICO E DIREITO AMBIENTAL
Entende-se por meio ambiente o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas(18).
No contexto urbano, o meio ambiente abrange, além dos elementos naturais (água, solo, ar, vegetação, etc), o meio ambiente artificial, que consiste nas edificações e construções criadas pela mão humana, e que dão forma e vida às cidades. O patrimônio histórico-cultural também faz parte do meio ambiente urbano, no qual também contemplam-se elementos econômicos, sociais e de infraestrutura necessários a propiciar a mobilidade e interação dos cidadãos.
É nas cidades, afinal, que se desenvolve a vida e as relações sociais e políticas inerentes ao ser humano, fazendo com que se amplie a necessidade do diálogo entre o direito urbanístico e o direito ambiental.
No Estatuto da Cidade(19), encontramos os instrumentos e diretrizes necessários à construção de uma agenda urbano-ambiental, através da garantia do direito dos cidadãos a cidades sustentáveis, nas quais a expansão urbana seja compatibilizada com a preservação do meio ambiente natural, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico, entre outros.
A falta de diálogo entre as políticas públicas responsáveis pelo ordenamento urbano, de um lado, e pela preservação ambiental, de outro, refletem-se no aumento da poluição dos recursos hídricos, na supressão indevida de vegetação e ocupação de áreas de preservação permanente, entre outras situações que se consolidaram com o passar do tempo, e que hoje fazem parte da realidade de qualquer grande cidade brasileira.
Os problemas urbanístico-ambientais da maioria das cidades decorrem, em parte, da falta de diálogo entre as políticas de planejamento urbano e as políticas ambientais - desenvolvimento sustentável.
Assim, somente através do conhecimento empírico da realidade de cada urbe, será possível planejar o desenvolvimento do município, de forma a garantir a manutenção e melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, assegurando-lhes o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, também nas grandes cidades.
Dentre os problemas trazidos pela urbanização, a título ilustrativo, pode-se citar os prejuízos ao tráfego e à qualidade do ar que ocorrem pela falta de locais apropriados para realizar a triagem e beneficiamento dos resíduos da construção civil. A distância a ser percorrida entre as obras e os locais de destino tem reflexos negativos no trânsito (aumento do fluxo), na atmosfera (maior emissão de gases) e, indiretamente, na contaminação do solo, pois sabe-se que a necessidade de percorrer distâncias maiores acaba incentivando o depósito clandestino de resíduos, em terrenos baldios e áreas de preservação permanente.
Não por outra razão, o gerenciamento dos resíduos nas obras, e o incentivo ao licenciamento de locais de triagem dos resíduos deve ser pauta das políticas de desenvolvimento urbano, afinal, a má-gestão (ou ausência de gestão) dos resíduos da construção civil traz implicações significantes à qualidade do solo.
A questão do gerenciamento dos resíduos da construção civil, portanto, não pode mais ser um tema exclusivo do direito ambiental, sendo necessário que as políticas públicas de desenvolvimento urbano e ambiental comuniquem-se na busca de alternativas para este problema, que, apesar de estar escondido (em becos, ruelas, arroios e bota-foras), compõe uma realidade que silenciosamente vem causando danos ao meio ambiente urbano, em especial aos recursos hídricos, ao solo e à atmosfera.
2.2.1 Da importância da segregação dos resíduos na origem
A maior parte dos resíduos da construção civil (classes A e B) pode ser reutilizada, reciclada ou beneficiada, de forma a gerar (sub)produtos com aplicabilidade (mediata ou imediata) na própria construção civil. Para isso, há um mercado absolutamente receptivo a receber os resíduos classes A e B, oriundos da construção civil.
No caso dos geradores sujeitos ao PGRCC, a segregação dos resíduos é uma obrigação, e a falta de gestão dos resíduos na obra e da destinação final adequada poderá resultar na aplicação de multa, por descumprimento de condicionante da licença ambiental(20).
O reaproveitamento destes resíduos, portanto, tem início com a correta disposição do material no interior das caçambas estacionárias, de forma a evitar seu contato com resíduos perigosos (classe D), o que acabaria contaminando-os e, consequente, resultando na sua inutilização ou sub-aproveitamento.
Reconhecendo a gravidade do problema, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Porto Alegre, na tentativa de incentivar a segregação dos resíduos na origem, proíbe, através de condicionante constante na licença de operação, que os transportadores de resíduos transportem as caçambas estacionárias com mais de uma classe de resíduos (misturadas).
Como crítica, entendemos que a medida, em que pese ser correta do ponto de vista ambiental, além de não solucionar o problema ambiental da falta de segregação dos resíduos na origem, cria um impasse comercial entre o transportador e seu cliente (gerador): ou a empresa de transporte sujeita-se a transportar o resíduo misturado, correndo o risco de ser autuada pelo órgão ambiental, ou nega-se a retirar a caçamba estacionária e denúncia seu próprio cliente ao órgão ambiental.
2.3 DA FALTA DE LOCAIS PARA SEGREGAÇÃO E BENEFICIAMENTO DOS RCC EM PORTO ALEGRE
Tal qual ocorre na cidade de Belo Horizonte, exemplo no que se refere à gestão dos resíduos da construção civil, o município de Porto Alegre deveria dispor de locais públicos apropriados para promover a gestão e o beneficiamento dos resíduos da construção civil.
A capital mineira, com base na experiência prática obtida pela operação de três áreas públicas - Estações de Reciclagem de Entulho resíduos da construção civil(21) - criou o Sistema de Gestão Sustentável de Resíduos da Construção Civil e Resíduos Volumosos - SGRCC (Lei 10.522/12), e previu o regramento de áreas físicas destinadas à recepção, triagem, tratamento e disposição final ambientalmente adequada:
Art. 5º - O SGRCC é estruturado por um conjunto integrado de áreas físicas e ações complementares, a seguir descritas:
I - áreas físicas: destinadas à recepção, triagem, tratamento e disposição final ambientalmente adequada:
a) área 1: Unidade de Recebimento de Pequenos Volumes de Resíduos da Construção Civil e Resíduos Volumosos - URPV, implantada em bacias de captação de resíduos;
b) área 2: Estação de Reciclagem de Resíduos da Construção Civil;
c) área 3: Áreas de Triagem e Transbordo de Resíduos da Construção Civil e Resíduos Volumosos - ATT;
d) área 4: Aterros de Resíduos da Construção Civil.
A existência de áreas licenciadas a operar as atividades acima exemplificadas é imprescindível para uma gestão qualificada dos resíduos da construção civil, pois é nestes locais que o material será devidamente separado e beneficiado, para que possa ser reaproveitado, seja na qualidade de material reciclável, seja como agregado reciclado, conforme a natureza do material.
O Município de Porto Alegre, por meio da Lei 10.847/10, por sua vez, subdividiu da seguinte forma as áreas para recebimento de resíduos da construção civil:
Art. 11 - As áreas para recebimento dos RCCs são divididas nos seguintes grupos:
I - áreas para adequação de cotas;
II - centros de beneficiamento, reciclagem e disposição final de RCC; e
III - microcentros de recebimento e triagem de pequenos volumes.
§ 1º - Nas áreas para adequação de quotas, deverão ser utilizados RCCs, em detrimento de materiais provenientes de jazidas.
Seja como for, os resíduos oriundos da construção civil, das classes A e B não apresentam problemas de destinação, pois ambos, por terem valor econômico (ainda que baixo), podem ser descartados sem custo ou até mesmo vendidos e utilizados após passarem pelo processo de reciclagem ou beneficiamento.
Os resíduos classe A (terra, tijolos, telhas, blocos, argamassa, concreto, etc), podem ser utilizados para adequação de cota em obras nas quais se faça necessário o nivelamento do solo.
Com os resíduos classe B, a situação não é tão diferente. Quanto o material é devidamente segregado e não há outras classes de resíduos misturada nas caçambas estacionárias, em especial resíduos perigosos, o material tem valor comercial e sua destinação não apresenta problemas.
Entretanto, se não é feita a segregação dos resíduos recicláveis (classe B) na origem, o material deve ser destinado a áreas licenciadas a realizar o serviço de triagem, as chamadas ATT's(22) (áreas de transbordo e triagem de resíduos da construção civil e resíduos volumosos)(23).
É a partir do necessário diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território, contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de destinação e disposição final adotadas (inciso I) e da identificação de áreas favoráveis para disposição final ambientalmente adequada de rejeitos (inciso II), que espera-se surjam propostas e possibilidades de soluções ambientalmente mais adequadas para a gestão dos RCC na capital(24), a exemplo do que ocorre na cidade de Belo Horizonte, onde a gestão dos resíduos é uma exemplo a ser seguido.
No que tange à problemática de locais para tratamento dos RCC, na capital gaúcha, um dos maiores problemas encontra-se nas restrições decorrentes do enquadramento da atividade perante o Plano Diretor municipal, pois, sabe-se, a instalação de futuras áreas e micro áreas de transbordo e triagem devem, antes de mais nada, observar o Plano Diretor municipal, de que trata o § 1º do art. 182 da Constituição Federal e o zoneamento ambiental.
2.3.1 Da Localização e do Licenciamento de Micro-centros de Transbordo e Triagem
A Resolução CONAMA 307 define, em seu art. 2º, inciso X, área de transbordo e triagem de resíduos da construção civil e resíduos volumosos como sendo as áreas destinada ao recebimento de resíduos da construção civil e resíduos volumosos, para triagem, armazenamento temporário dos materiais segregados, eventual transformação, e posterior remoção para destinação adequada, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e a segurança e a minimizar os impactos ambientas adversos.
A triagem representa o primeiro estágio nos processos de tratamento de resíduos e, de acordo com McDougall(25), os dois tipos de triagem em unidades centralizadas mais utilizadas são a triagem manual e a triagem mecanizada.
As principais técnicas de triagem mecanizada utilizadas para resíduos sólidos em geral, conforme Reichert(26), são: peneiramento, sopradores, separação por sedimentação/flutuação, flotação, separação magnética, separação eletromagnética, separação eletrostática e sistemas de detecção e direcionamento.
Entretanto, a utilização de tais técnicas pressupõe altos investimentos e o licenciamento de locais vocacionados à atividade industrial, quiçá sujeitos até mesmo à elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA).
Em vista das dificuldades impostas para o licenciamento de grandes áreas para tratamento e beneficiamento dos resíduos da construção civil, como ocorreu na capital mineira, a solução mais plausível para o município de Porto Alegre pode ser outra: o licenciamento de micro-centros de recebimento e triagem de pequenos volumes, em áreas públicas ou privadas, destinadas ao armazenamento temporário de RCC's dos pequenos geradores, que periodicamente deverão ser transferidos para locais apropriados para seu reuso, sua reciclagem ou sua disposição final(27).
Todavia, é preciso que o Plano Diretor contemple a possibilidade de instalação destas atividades em mais de uma zona da capital, caso contrário, a necessidade de percorrer grandes distâncias para destinar os resíduos já segregados acaba incentivando o descarte clandestino de resíduos e causando transtornos ao trânsito em razão do aumento do fluxo de caminhões pelas ruas da cidade.
Em outras palavras, pode-se afirmar que a falta de planejamento de locais para tratamento dos resíduos da construção civil traz reflexos negativos em outros segmentos, como é o caso do aumento de focos de descarte irregular de resíduos e do aumento do tráfego de caminhões, contribuindo, ambos para o aumento da poluição (hídrica, do solo e atmosférica).
Por todas estas razões a reciclagem e o reaproveitamento de resíduos da construção civil tem que fazer parte das políticas públicas urbanístico-ambientais, através do incentivo à implantação de pequenas áreas de triagem de resíduos e locais para beneficiamento.
Nesse sentido, a atividade de transbordo e triagem de resíduos deve receber um enquadramento próprio perante o plano diretor de Porto Alegre, não sendo mais admissível que se compare este tipo de atividade a SERVIÇOS DA CONSTRUÇÃO CIVIL(28), que abrangem, por exemplo, estaqueamento, terraplanagem, etc, e que tem seu exercício restringido na grande maioria das zonas da capital, mas são atividades completamente diferentes das executadas em uma área de transbordo e triagem (ATT).
Deve o Poder Público municipal (legislativo e executivo) tomar as medidas cabíveis para permitir que a Lei 10.847/10 tenha aplicabilidade, e para tanto, antes de tudo precisa definir um enquadramento específico, perante o plano diretor, para a atividade de área de transbordo e triagem (ATT).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na legislação que rege os resíduos sólidos, em especial os resíduos da construção civil, sobram instrumentos legais e a previsão de incentivos por parte do Poder Público para a criação de áreas voltadas à operar atividades de triagem, tratamento e beneficiamento de resíduos da construção civil. Por outro lado, falta comprometimento por parte dos envolvidos em cumprir com as respectivas responsabilidades legais.
Os geradores, principais responsáveis pela gestão dos resíduos, ainda insistem em implementar, na íntegra, práticas que contribuam com a redução da geração, com o reaproveitamento, a reutilização, a reciclagem e a destinação final adequada dos RCC, atrasando a implementação dos objetivos da Política Nacional dos Resíduos Sólidos, trazidas pela Lei 12.305/10.
O Poder Público Municipal, igualmente, pouco faz para oferecer uma solução eficaz, que consiga reduzir os focos de descartes ilegais de resíduos nas cidades.
No caso do município de Porto Alegre, o problema é agravado pela falta de micro-centros de triagem e beneficiamento dos resíduos, decorrente do incorreto enquadramento que vem sendo dado à atividade, perante o plano diretor.
Parte da solução do problema da falta de tratamento e destinação adequada dos RCC em Porto Alegre, acredita-se, passa por um enquadramento próprio e adequado para a atividade de transbordo e triagem, sendo necessário promover a alteração do Plano Diretor para que contemple a permissão das chamadas ATT's (áreas de transbordo e triagem) em todas as zonas do município.
O enquadramento "por similaridade" das ATT como "serviços da construção civil", como tem ocorrido no Município de Porto Alegre, restringe por demais a possibilidade de instalação de novos locais para a execução de um serviço essencial do ponto de vista urbanístico e ambiental, como é a atividade de triagem dos resíduos da construção civil.
Acredita-se que a implementação desta iniciativa, associada a uma maior fiscalização do Poder Público sobre os grandes geradores, pode-se iniciar uma mudança significativa no panorama dos resíduos da construção civil no município de Porto Alegre.
REFERÊNCIAS
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Notas
(1) Capítulo 2, no qual, sob uma ótica constitucional, são debatidas algumas questões legais ligadas ao processo de licenciamento ambiental e sua (razoável) duração.
(2) "Resíduos da Construção Civil, são os provenientes de construções, reformas, reparos e demolições de obras de construção civil, e os resultantes da preparação e da escavação de terrenos, tais como: tijolos, blocos cerâmicos, concreto em geral, solos, rochas, metais, resinas, colas, tintas, madeiras e compensados, forros, argamassa, gesso, telhas, pavimento asfáltico, vidros, plásticos, tubulações, fiação elétrica, etc, comumente chamados de entulhos de obras, caliça ou metralha". (Resolução CONAMA 307)
(3) Art. 7º São objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos:
I - proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos;
III - estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços;
IV - adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar impactos ambientais;
V - redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;
VI - incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados;
VII - gestão integrada de resíduos sólidos;
VIII - articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos sólidos;
IX - capacitação técnica continuada na área de resíduos sólidos;
X - regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a recuperação dos custos dos serviços prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira, observada a Lei nº 11.445, de 2007;
XI - prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para:
a) produtos reciclados e recicláveis;
b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;
XII - integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
XIII - estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;
XIV - incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético;
XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
(4) BRASIL. Lei 12.305 de 2010, art. 3º, inciso XVII
(5) Ibidem, pg. 23.
(6) Conforme o art. 3º do Código de Defesa do Consumidor, fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.
(7) BRASIL. Lei 12.305 de 2010, art. 3º, inciso XII.
(8) A elaboração da referida resolução justifica-se diante da necessidade de implementação de diretrizes para a efetiva redução dos impactos ambientais gerados pelos resíduos oriundos da construção civil, pelo fato dos resíduos da construção civil representarem um significativo percentual dos resíduos sólidos produzidos nas áreas urbanas, bem como diante da viabilidade técnica e econômica de produção e uso de materiais provenientes da reciclagem de resíduos da construção civil, dentre outros motivos elencados nos "considerandos" que introduzem a Resolução CONAMA 307.
(9) Art. 247. O saneamento básico é serviço público essencial e, como atividade preventiva das ações de saúde e meio ambiente, tem abrangência regional.
§ 3º - A lei disporá sobre o controle, a fiscalização, o processamento e a destinação do lixo, dos resíduos urbanos, industriais, hospitalares e laboratoriais de pesquisa, de análises clínicas e assemelhados.
(10) Art. 12. A atividade de transporte de RCCs deverá submeter-se ao licenciamento ambiental.
(11) Art. 13. As empresas transportadoras de RCCs somente poderão depositar os resíduos coletados em locais licenciados para essa finalidade.
Art. 14 - Todas as atividades de transporte de resíduos deverão ser acompanhadas da MTR, exceto nos casos de pequenos geradores, conforme o Programa Municipal de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil.
Art. 15 - O transporte de RCCs será realizado por caçambas ou "containers", à exceção dos resíduos gerados pelos pequenos geradores.
(12) "Modernidade líquida", segundo expressão cunhada por Zigmund Bauman que define o conceito como sendo um momento em que a sociabilidade humana experimenta uma transformação que pode ser sintetizada nos seguintes processos: a metamorfose do cidadão, sujeito de direitos, em indivíduo em busca de afirmação no espaço social; a passagem de estruturas de solidariedade coletiva para as de disputa e competição; o enfraquecimento dos sistemas de proteção estatal às intempéries da vida, gerando um permanente ambiente de incerteza; a colocação da responsabilidade por eventuais fracassos no plano individual; o fim da perspectiva do planejamento a longo prazo; e o divórcio e a iminente apartação total entre poder e política. Disponível em http://revistacult.uol.com.br/home/2010/03/entrevis-zygmunt-bauman/
(13) O início e a duração da Revolução Industrial variam de acordo com diferentes historiadores. Eric Hobsbawm considera que a revolução "estourou" na Grã-Bretanha na década de 1780 e não foi totalmente sentida até a década de 1830 ou de 1840,2 enquanto T. S. Ashton considera que ela ocorreu aproximadamente entre 1760 e 1830.3 Alguns historiadores do século XX, como John Clapham e Nicholas Crafts, têm argumentado que o processo de mudança econômica e social ocorreu de forma gradual e que o termo "revolução" é equivocado. Este ainda é um assunto que está em debate entre os historiadores. Extraído de http://pt.wikipedia.org/wiki/Revolução_Industrial.
(14) O maior exemplo de legislação específica sobre os Resíduos da Construção Civil é a Resolução CONAMA 307, que trata exclusivamente sobre o tema.
(15) MILARÉ, Edis; MACHADO, Paulo Affonso Leme (Orgs). Doutrinas essenciais de direito ambiental. São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais. 2011, v 8. Pg. 533.
(16) Dentre as quai citamos [...]
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VIII - adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais.
(17) Ibidem, v 3, pg. 678
(18) BRASIL. Lei 6.938 de 2010, art. 3, inciso I.
(19) BRASIL. Lei 10.257 de 2002, art. 2º: A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
(20) As licenças de instalação de construção de novos empreendimentos preveem a necessidade do empreendedor comprovar, perante o órgão ambiental licenciador, a destinação adequado para todo o resíduos gerado durante a obra.
(21) Atualmente, a Prefeitura de Belo Horizonte possui três Estações de Reciclagem de Entulho: Pampulha, Estoril e Usina BR-040. Disponível em http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?evento=portlet&pIdPlc=ecpTaxonomiaMenuPortal&app=slu&tax=34906&lang=pt_BR&pg=5600&taxp=0&
(22) Conforme a Resolução CONAMA 307, art. 2º, inciso X, ATT são as área de transbordo e triagem de resíduos da construção civil e resíduos volumosos destinada ao recebimento de resíduos da construção civil e resíduos volumosos, para triagem, armazenamento temporário dos materiais segregados, eventual transformação, e posterior remoção para destinação adequada, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e a segurança e a minimizar os impactos ambientas adversos.
(23) Nesse caso, em Porto Alegre, a ETLB, operada pelo DMLU (em que pese não ter licença de operação) recebe o material e cobra uma taxa pela execução do serviço, entretanto, a demanda é superior à capacidade do local, e as filas que se formam diariamente acabam desestimulando a utilização da área, e mais uma vez tem como consequência o aumento do descarte irregular de resíduos.
(24) No que tange à gestão dos resíduos da construção civil, preocupa o fato do documento denominado Plano Municipal Integrado de Gestão dos Resíduos Sólidos - Volume 1 - diagnóstico e prognóstico, elaborado pelo Departamento Municipal de Limpeza Urbana, não ter contemplado no item "4.2 - Diagnóstico Situacional dos Resíduos Sólidos em Porto Alegre" um capítulo específico para os resíduos da construção civil.
(25) MCDOUGALL, F.R.; WHITE, P.R.; FRANKE, M. and HINDLE, P. 2001. Integrated Solid Waste Management: A Life Cycle Inventory. 2nd Edition. Pub. Blacwell Science Ltd., Osney Mead, Oxford, England, OX2 0EL.
(26) REICHERT, G.A. 2013. Apoio à tomada de decisão através da avaliação de ciclo de vida em sistemas de gerenciamento integrado de resíduos sólidos urbanos - O caso de Porto Alegre. Porto Alegre: UFRGS - Programa de Pós-Graduação em Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental. Tese (Doutorado) - NÃO PUBLICADO.
(27) Esta é uma das alternativas que está prevista no inciso VIII, do art. 4º, da Lei Municipal 10.847/10.
(28) e.g. Processo nº 001.027107.10.8 - no qual a Secretaria Municipal de Meio Ambiente indeferiu o licenciamento da atividade, por conta de parecer da Secretaria de Planejamento Municipal, que entendeu não ser a atividade compatível com o plano diretor, pois a enquadrou, por similaridade a serviços da construção civil: terraplanagem, estaqueamento, etc, que configuram atividades completamente distintas.